为期两天的北约峰会24日在荷兰海牙开幕。此次峰会最引人注目的议题之一，当数北约各成员国将各自军费开支提升至国内生产总值（GDP）5%的目标。然而，这一目标遭到属于北约与欧盟成员国西班牙的强烈反对。22日，西班牙首相桑切斯宣布，该国已与北约达成协议，西班牙将把军费开支比例定在GDP的2.1%。桑切斯表示，北约提出5%的目标方案将“迫使我们跨越红线，提高税收或削减福利”，而这一军事联盟的安全保障却并不能得到加强。不仅仅是西班牙，比利时、卢森堡、葡萄牙等其他北约成员国也对达到占国家GDP 5%军费开支的必要性存在质疑。
西班牙公开同北约其他成员国“唱反调”，态度鲜明，将北约中欧盟成员国面临的安全难题展现得淋漓尽致。同为欧盟和北约成员国的欧洲各国在防务开支上的争论，反映出欧盟内部存在广泛的“北约之困”。除在防务开支方面不能完全统一立场外，在确立北约发展方向、处理与北约关系等诸多议题上，欧盟及其成员国都面临左右为难的局面，很难达成完全共识。
在北约战略发展方向上，北约中的欧盟成员国不存在完全统一的立场。西班牙不支持美国特朗普政府和北约领导层所提议的军费开支目标，就是因为西班牙在国防安全感知上与其他成员国不同。欧盟中的东欧国家和北欧国家积极增加军费开支，在于它们认为其正面临来自俄罗斯“严峻且持续的威胁”；位于南欧的西班牙在地理上就距离俄罗斯非常远，加上一些历史因素的影响，其难以与东欧和北欧国家“共情”。
位置不同、历史不同的北约中欧盟成员国之间存在的安全威胁感知差异，使得它们在北约战略发展方向上存在立场分歧。中东欧一些国家积极支持美国提议的北约东扩，还有所谓的北约“亚太化”，但包括法国等在内的一些国家对此强烈反对。另外，在防务开支使用上，一些中东欧国家和部分西欧国家主张购买更多来自美国的现成军事装备（如防空系统），但法国等国家则主张“购买欧洲”，即增加的开支应更多用于购买和研发欧洲本土军备。各成员国之间的立场分歧还表现在“北约是否需要继续存在”这一关键问题上。例如，意大利国防部长克罗塞托20日表示，“北约不再有存在的理由”，还称该组织“必须适应国际形势的变化”。
立场差异使北约中的欧盟成员国在涉及北约各项问题决策时很难达成共识，而如何看待和处理欧盟与北约的关系，则是更加棘手的问题。长期以来，欧盟防务高度依赖北约，直至“特朗普2.0”时代跨大西洋关系恶化才真正提出“防务自主”。虽然大多数北约中的欧盟成员国从“政治正确”等角度出发尽量避免反对美国领导的北约，还有国家声称推动欧洲“防务自主”能够补充北约能力，但不同成员国对于如何“补充”北约能力有着不同理解。
对德国和中东欧国家而言，欧盟独立防务与北约是“互补关系”，也就是在保留北约的基础上，北约框架无法覆盖的部分由欧盟填补；但在法国等国看来，二者应当是“替代关系”，也就是北约“做减法”，欧盟“做加法”，北约与欧盟防务之间的力量对比应该是此消彼长，并争取在包括指挥系统、武器装备、军工研发、防务市场、战略保护等领域获得真正的独立性。一言以蔽之，北约中的欧盟成员国在建设“有限独立”还是“更加独立”于北约的欧洲防务力量这一议题上存在的深刻分歧很难解决。
最后，欧盟内部成员国在支持北约的能力上存在差距。西班牙等国不支持大幅度提升军费开支的原因不仅在于威胁感知不同，更因为其经济状况带来的限制。由于各种原因，西班牙、意大利等国财政紧张，并无太多提升北约军费的预算空间。若要实现北约目标，这些国家势必需要削减福利等民生开支，甚至可能增加税收，而这将构成严重的政治和经济社会风险，或将面临国内反对派掣肘、选民流失、经济下滑等状况，也可能违背欧盟预算与债务上限要求。即使可以通过借债来增加军费，各成员国的意愿也存在差距。一些成员国本身经济底子好，国家信用较高，福利开支在可控范围，其通过借债满足北约军费开支的意愿也就更高。然而，其他成员国可能就面临较为严峻的债务问题，因此在这方面的意愿自然不强。
总而言之，对于同处北约和欧盟内的欧洲国家而言，地理上的隔阂和能力意愿上的差距，导致它们很难在北约问题上形成共识。欧洲各国在安全等问题上都有着自己的考量，就算北约秘书处在美国“极限施压”下全力配合，也难以改变各国在该议题上意见“四分五裂”的现状，欧洲“两头堵”的困境在短时间内也难以解决。寻找这一“安全困境”的合适解决方案，也将成为未来欧盟及其成员国在安全和外交领域长期面临的难题。
（作者是复旦大学中欧关系研究中心主任、上海欧洲学会副秘书长）
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作者：简军波
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